Legal features of creation and operation of sports infrastructure using the mechanisms of public-private partnership

Abstract

Целями исследования является выявление характерных правовых особенностей создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры с применением механизмов ГЧП, анализ существующих проблем и пробелов в правовом регулировании ГЧП в области создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры, разработка практических рекомендаций, предназначенных для совершенствования норм законодательства в сфере ГЧП и осуществления профессиональной деятельности в области ГЧП.

Исследовательские задачи: 1. Определить понятие и виды спортивной инфраструктуры; 2. Охарактеризовать ГЧП и его характерные элементы; 3. Проанализировать наиболее распространенные формы реализации ГЧП в области создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры (концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве (далее - соглашения о ПЧП); 4. Выявить сходства и различия концессионных соглашений и соглашений о ПЧП; 5. Охарактеризовать юридическое структурирование ГЧП-проектов, направленных на создание и эксплуатацию спортивной инфраструктуры; 6. Проанализировать некоторые существующие проекты ГЧП в области создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры и связанную с ними судебную практику.

Выводы, сделанные по результатам исследования: 1. Спортивная инфраструктура относится к социальной инфраструктуре и рассматривается в узком и широком смысле. В широком смысле спортивная инфраструктура представляет собой движимое и недвижимое имущество, предназначенное для занятий физической культурой и спортом. Спортивная инфраструктура в узком смысле представляет собой конкретно определенное недвижимое имущество – объекты спорта и спортивные сооружения. 2. Объект спорта является родовым понятием по отношению к понятию спортивного сооружения, являющемуся видовым. Характерными признаками исследованных понятий является цель использования, собственник, размещение, а также возможность включения во Всероссийский реестр объектов спорта и прохождение добровольной сертификации. 3. ГЧП в широком смысле представляет собой взаимоотношения между публичной властью и частным субъектом, урегулированные нормами различных отраслей права, направленные на достижение общественно-полезных целей – создание, реконструкцию (модернизацию), эксплуатацию инфраструктуры и/или оказание общественно-полезных услуг. ГЧП в узком смысле может рассматриваться с использованием определения механизма ГЧП. Механизм ГЧП – система взаимоотношений между участниками ГЧП, направленных на реализацию проекта ГЧП, включающая в себя порядок взаимодействия участников ГЧП и распределение функций по реализации проекта ГЧП между ними (модель ГЧП), выраженные в договорной или институциональной форме (форма реализации ГЧП). 4. Концессионное соглашение и соглашения о ПЧП являются смежными договорными конструкциями, предназначенными для создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры и признаваемыми органами государственной власти в качестве основных форм реализации ГЧП. Характерными критериями сравнения концессионных соглашений и соглашений о ПЧП являются: требования к публичному и частному субъектам; содержание реконструкции и эксплуатации объекта соглашения; права сторон на объект соглашения; возмездность эксплуатации объекта соглашения частным субъектом; предварительная оценка эффективности и сравнительного преимущества; способы финансирования проекта публичной стороной; использование примерных соглашений; изменение существенных условий соглашения: участие антимонопольных органов; минимальный срок действия соглашения. 5. Юридическое структурирование проекта ГЧП является важнейшим этапом подготовки проекта ГЧП к непосредственной реализации, включает в себя выбор правовой формы реализации проекта, подготовку юридической модели реализации проекта и основных условий соглашения, подготовку матрицы рисков, подготовку текста соглашения. Существенную роль в структурировании проекта необходимо отводить выявлению рисков и их возможной минимизации с применением механизма особых обстоятельств. 6. Выбор конкретной формы и модели реализации ГЧП зависит от потребностей и возможностей участников ГЧП. Тем не менее, необходимо учитывать, что концессионное соглашение на данный момент времени является наиболее популярной договорной конструкцией, используемой для создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры. 7. Анализ и сравнение положений Закона о КС и Закона о ГЧП, а также судебной практики и опубликованных проектов концессионных соглашений и соглашений о ПЧП позволили выявить существующие пробелы и проблемные вопросы, в связи с чем представляется необходимым внести ряд изменений в действующее законодательство, а именно: 7.1. В целях приобретения частной стороной права собственности на реконструируемый объект спорта, находящийся в собственности публичной стороны, во избежание применения к объектам ГЧП п. 7 ст. 37 Закона о спорте о приватизации объектов спорта, дополнить ст. 7 Закона о ПЧП ч. 2.1. следующего содержания: «Реконструкция частной стороной объекта спорта, находящегося в государственной, муниципальной собственности, не препятствует возникновению у частного партнера права собственности на объект спорта при условии обременения объекта спорта в соответствии с настоящим Федеральным законом». 7.2. Дополнить ст. 5 Закона о КС и ст. 5 Закона о ПЧП положениями относительно допущения множественности лиц на стороне частного и публичного субъектов концессионного соглашения и соглашения о ПЧП. 7.3. Изложить ч. 2 ст. 13 Закона о КС в новой редакции: «Концессионные соглашения могут заключаться в соответствии с примерными соглашениями, предусмотренными частью 4 статьи 10 настоящего Федерального закона, должны включать в себя существенные условия, установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, и могут включать в себя не урегулированные этими примерными соглашениями и не противоречащие законодательству Российской Федерации и конкурсной документации условия». 7.4. Дополнить ст. 6 Закона о ПЧП частью следующего содержания: «В целях настоящего Федерального закона к реконструкции объекта соглашения относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта соглашения». 7.5. Изложить ч. 4 ст. 7 Закона о ПЧП в следующей редакции: «4. Объект соглашения, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения. Указанный объект на момент его передачи частному партнеру должен быть свободным от прав третьих и может являться объектом незавершенного строительства, права на который зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости в качестве объекта недвижимого имущества». 7.6. Дополнить ч. 4 ст. 3 Закона о КС предложением «Объект концессионного соглашения на момент его передачи частному партнеру может являться объектом незавершенного строительства, права на который зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости в качестве объекта недвижимого имущества». 7.7. Дополнить ст. 10 Закона о КС и ст. 12 Закона о ПЧП условиями об особых обстоятельствах. 7.8. Дополнить ст. 10 Закона о КС и ст. 12 Закона о ПЧП положениями о возможном процентном соотношении финансирования проекта ГЧП за счет частного и публичного субъектов. 7.9. Конкретизировать формы бюджетного участия публичного субъекта в реализации ГЧП-проектов. Например, включить в Закон о КС и Закон о ПЧП сложившиеся в деловом обороте и в правоприменительной практике понятия капитального гранта, операционного гранта (платы публичного субъекта) и минимального гарантированного дохода. 8. По итогам проведенного исследования возможно сделать вывод о всевозрастающей роли ГЧП и его склонности к изменениям, в связи с чем указанное направление представляется интересным для осуществления научной и практической деятельности.

The objectives of the study are to identify the legal features of the creation and operation of sports infrastructure using PPP mechanisms, analysis of existing problems and gaps in the law, development of practical recommendations designed to improve the legislation in the field of PPP and the implementation of professional activities in the field of PPP.

Research objectives: 1. To define the concept and types of sports infrastructure; 2. To characterize PPP and elements of PPP; 3. To analyze the most common forms of PPP using in the creation and operation of sports infrastructure (concession agreements and agreements on public-private, municipal-private partnership); 4. To identify the similarities and differences of concession agreements and agreements on public-private, municipal-private partnership; 5. To characterize the legal structuring of PPP projects aimed at the creation and operation of sports infrastructure; 6. To analyze some PPP projects in the creation and operation of sports infrastructure.

Conclusions based on the results of the study: 1. Sports infrastructure refers to the social infrastructure and is considered in a narrow and broad sense. In the broad sense, sports infrastructure is a movable and immovable property, designed for physical culture and sports. Sports infrastructure in the narrow sense is a specifically defined immovable property – sports facilities (stadiums, etc.). 2. Characteristic features of the sports facilities are the purpose of use, the owner, the location of sports facilities, the possibility of inclusion in the register of sports facilities and the passage of voluntary certification. 3. PPP in the broad sense is a relationship between the public authority and a private entity, regulated by the norms of various branches of law, aimed at achieving socially useful goals - creation, reconstruction (modernization), operation of infrastructure and/or provision of socially useful services. PPP in the narrow sense can be considered using the definition of the PPP mechanism. A PPP mechanism is a system of relations between PPP participants aimed at implementing a PPP project, including the order of PPP participants interaction and distribution of PPP project implementation functions between them (the PPP model), expressed in a contractual or institutional form (PPP implementation form). 4. Concession agreement and PPP agreements are related contractual constructs designed for the creation and operation of sports infrastructure and recognized by public authorities as to the main forms of PPP implementation. The characteristic criteria for comparing concession agreements and PPP agreements are: requirements for public and private entities; content of reconstruction and operation of the object of the agreement; rights of the parties to the object of the agreement; compensation for the operation of the object of the agreement by the private entity; preliminary assessment of effectiveness and comparative advantage; ways of financing the project by the public party; use of exemplary agreements; changes in the essential terms of the agreement: participation of antimonopoly authorities; minimum term of validity 5. Legal structuring of a PPP project is the most important stage of PPP project preparation for direct implementation, includes the choice of the legal form of project implementation, preparation of the legal model of project implementation and the main terms of the agreement, preparation of the risk matrix, preparation of the text of the agreement. An essential role in the structuring of the project should be given to the identification of risks and their possible minimization using the mechanism of special circumstances. 6. The choice of a particular form and mode of implementation of PPP depends on the needs and capabilities of the PPP participants. Nevertheless, it should be considered that the concession agreement is currently the most popular contractual structure used for the creation and operation of sports infrastructure. 7. The analysis and comparison of the provisions of the Law on CA and the Law on PPP, as well as judicial practice and published draft concession agreements and PPP agreements, revealed the existing gaps and problematic issues, in this regard, it seems necessary to make several changes in the current legislation of Russian Federation. 8. The results of the study demonstrate the growing role of PPP and its propensity to change. In this connection, the specified direction seems perspective for the implementation of scientific and practical activities.